■宋世明

　　从习惯于事前行政审批到习惯于事中事后监管，对中国政府来说是一场新的革命。事前审批属于事前监管，以行政许可为主，严把准入关口。事中监管，以风险管理为主，主要确保市场主体持续符合准入条件，依法合规经营，重点在于状态维持与过程监控。事后监管，以稽查执法、依法惩戒为主，轻则纠正市场主体行为，重则清除不合格的市场主体，维护正常市场秩序，促进公平市场竞争。

　　近日，国务院办公厅印发《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（以下简称《通知》）。推广随机抽查监管，在中国对监管机制改革探索中，是一颗“启明星”。推广随机抽查这一国际通行的微观监管机制，对规范政府监管方式是一个明确信号，具有“四两拨千斤”的作用和示范引导的普遍价值。

推广随机抽查、规范事中事后监管的背景

　　（一）放管结合已经进入承前启后的关键环节

　　2013年以来的简政放权实践，对完善事中事后监管提出了内在需求。当前，政府事中事后监管能力已经成为制约简政放权改革能否继续深化的制约条件。简而言之，简政放权与事中事后监管是10:0的关系，简政放权做了10件事，若事中事后监管出了问题，那么前面10件事的社会效果等于0。简政放权实践到目前已经解题，正处在继续破解难题之中，事中事后监管基本上处于只是开题的阶段。完善事中事后监管，提升监管能力，时不我待。

　　（二）创新监管方式是提高监管能力的“牛鼻子”

　　如何将事中事后监管做到位？落实生产经营者主体责任、落实部门市场监管责任和属地政府责任、创新监管方式是三条最主要的路径选择。这其中，创新监管方式，解决政府事中事后监管的“抓手”，以科学、规范的常态监管，代替对运动式监管的过度依赖，是提高各级政府市场监管能力的“牛鼻子”。借助风险管理监管、运用强制性标准守住监管底线、运用大数据进行监管、信用监管、改进市场监管执法，是创新政府事中事后监管方式的五大基本选择。

　　市场监管执法，是市场监管体系的基础，是监管者作用于市场主体的显性行为，是终止市场主体违法行为的最后手段，也是社会感知执法形象好坏、政府公信力高低的重要方面。改进市场监管执法，提高事后惩戒的威慑力，是当前各级政府最普遍、最基本、最常用的选择。改进检查机制，是改进市场监管执法的重要方面。如果依然沿用传统的普查方法，已经解决不了有限的监管资源与相对无限的监管对象之间的矛盾，充分运用抽查已经是大势所趋。随机抽查，既是国际市场监管通行做法，也是我国海关系统从事海关监管的成功经验。推广随机抽查，已经适得其时。

　　（三）以优化服务之心行监管执法之权

　　作为事前监管的行政审批，可以窒息市场活力；作为事中事后监管的市场监管执法，同样可以把企业管死。部分部门与公务员对审批迷恋、对监管迷茫，很大一个原因是对行政审批过于熟悉，对事中事后监管还比较陌生。行政审批是行政权力，事中事后监管依然是行政权力，行政权力的性质与能量并没有变，若不以服务之心行监管之权，市场主体面临“刚脱狼穴，又入虎口”的潜在危险。只有彻底解决检查任性、执法扰民、执法不公、执法不严等监管执法问题，才能切实营造公平竞争的市场环境，推动大众创业、万众创新。

推广随机抽查监管的制度设计，充分体现了现代政府治理之道

　　现代政府治理之道，就是从三个方面实现从政府管理到政府治理的扬弃与超越。

　　（一）从行政权力的有效配置到公共服务的有效供给

　　行政权力是传统公共行政逻辑的起点，而有效提供公共产品与公共服务是现代政府治理的逻辑起点。就行政体制改革而言，行政配置是起点，但不是终点。具体到事中事后监管来说，所有的市场监管行为都要将优化公共服务作为首要价值与最终目的。从过度依赖事前监管，到更多地依靠事中事后监管，本质上属于行政权力在不同环节的优化配置。“黑猫白猫，抓住老鼠就是好猫”。事中事后监管能否维护市场正常秩序、促进市场公平竞争，这才是全社会最关心的问题，也是最需要的公共产品。

　　（二）从单中心的管理控制到网络化的协同共治

　　实践证明，垄断对社会公共事务的管理，由政府“唱独角戏”、“跳独杆舞”的单中心管控模式，已经难以满足监管需求。在政府主导下协同共治，充分发挥各利益相关者在公共事务管理中的作用，已是现代政府治理的大势所趋。

　　第一，协同共治的基本方式是协商、协调、协作、协同。具体到事中事后监管行为而言，行政指导属于协商；组织相关部门开展联合抽查，属于协调；多个部门依据彼此达成的备忘录进行联合惩戒，属于协作；所有监管部门互联、互通、互助形成监管合力，属于协同。第二，协同共治对政府提出了全新要求。一是要协调各种资源创造公共价值。二是要善于运用“参与”、“透明”、“协作”等现代治理方略。三是要加快建设统一平台，充分运用大数据治理。最大限度统筹政府系统公共资源以及全社会一切积极因素解决公共问题。随机抽查的四个总体要求，贯穿了协同共治的精神实质。坚持依法监管，坚持公正高效，建立“双随机”抽查机制，就是确保公正监管、公平监管，堵住寻租之门、切断腐败之路，最大限度地创造公共价值。坚持公开透明，实施随机抽查的事项公开、程序公开、结果公开，保障市场主体的权利平等、机会平等、规则平等，实行“阳光执法”，本身就是对透明治理战略的具体运用。坚持协同推进，事中事后监管领域建立健全随机抽查机制，形成统一的市场监管信息平台，探索推进跨部门、跨行业的联合抽查机制，本身就是协作战略的具体运用。

　　（三）从依法行政、科学行政的统一走向依法行政、科学行政、效能行政的统一

　　现代政府治理要求实现依法行政、科学行政、效能行政的统一。政府行政“合理”不“合法”，行而不远；“合法”不“合理”，难以推行。科学行政与依法行政说到底都是手段，不是目的。社会真正需要的是效能行政，即行政的社会结果符合公共利益。

　　第一，依法制定随机抽查事项清单，做到依法行政。以抽查检查防止任性检查，以随机抽查克服随意检查。法无授权不能为，法有规定必须为，并依法动态调整。法律法规规章没有规定的，一律不得开展随机抽查。对法律法规规章规定的检查事项，要大力推广随机抽查，不断提高随机抽查在检查工作中的比重。随机抽查事项清单必须明确抽查依据、抽查主体、抽查内容、抽查方式等。第二，建立“双随机”抽查机制，促进科学行政。这是随机抽查监管设计中最大的亮点。如果没有科学设计，随机抽查监管同样会出现任性。建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制，点中了随机抽查监管的“七寸”，极大压缩了监管部门与市场主体双向寻租的空间。建立健全市场主体名录库和执法检查人员名录库，通过摇号等方式，从市场主体名录库中随机抽取检查对象，保证公平；从执法检查人员名录库中随机选派执法检查人员，保证公正。且推广运用电子手段，对“双随机”抽查做到全程留痕，实现责任可追溯。第三，合理确定随机抽查的比例和频次，力求科学行政与依法行政的统一。根据当地实际情况，合理确定随机抽查的比例和频次，既要保证必要的抽查覆盖面和工作力度，又要防止检查过多和执法扰民。《通知》提出，对投诉举报多、列入经营异常名录或有严重违法违规记录等情况的市场主体，要加大随机抽查的力度。正是科学行政的内在需要，导致了这种区别对待。第四，加强抽查结果运用，实现效能行政。随机抽查，不能前紧后松、虎头蛇尾。对抽查发现的违法违规行为，要依法依规加大惩处力度，形成有效震慑，增强市场主体守法的自觉性。这应是市场经济国家从事市场监管的基本经验。抽查情况及抽查结果要及时向社会公布，接受社会监督。将抽查结果纳入市场主体的社会信用记录，让失信者一处违规、处处受限。

推广随机抽查监管，两项配套措施特别重要

　　推广随机检查监管，已引发社会广泛关注，可谓一石激起千层浪。但真正要做到“叫好又叫座”，还必须做好相应配套工作，以推动“双随机”尽快落地生根。

　　一是抓紧建立统一的市场监管信息平台。统一的市场监管信息平台，是现代市场监管最基本的基础设施。《通知》明确依托全国企业信用信息公示系统，整合形成统一的市场监管信息平台。应清醒地看到，市场监管信息平台只是“水渠”，需要水渠，更需要“水源”。水源，就是各部门掌握的市场主体信用信息，以及全部、及时的监管信息。

　　二是探索在基层一线开展联合抽查。目前，地方政府尚没有完全改变多头执法、多层执法的格局。比较现实的选择是，县级以上地方人民政府要结合本地实际，协调组织相关部门开展联合抽查。按照 “双随机”要求，制定并实施联合抽查计划，对统一市场主体的多个检查事项，原则上应一次性完成，提高执法效能，降低市场主体成本。应清醒预见到，随着简政放权改革实践的深入，省市事中事后监管任务相对减少，县区一级政府的事中事后监管压力日趋加大，仅仅探索联合抽查是不够的，包括编制调整组织优化在内的体制改革，已经箭在弦上。

　　（作者单位：国家行政学院）